Fermeture des frontières? C’est la confusion : Le Canada a besoin d’encrages crédibles dans l’immigration

• Le ministre de l’Immigration du gouvernement fédéral du Canada doit annoncer, le 1^er novembre 2024, les cibles annuelles de l’immigration. Le plan triennal mobile pourrait télégraphier un abaissement des cibles fixées pour les résidents permanents (RP). Or, l’attention sera surtout monopolisée par les premières cibles fixées pour les résidents temporaires.

• Il faut s’attendre à ce que les chiffres soient difficiles à interpréter, puisque les nouvelles cibles brutes pour la délivrance des permis reprendront nécessairement une litanie d’hypothèses qui amènera à jouer à la devinette pour connaître les incidences sur la croissance démographique de synthèse, sans égard à sa composition.

• Depuis le dernier plan annuel, le gouvernement fédéral a annoncé une série de changements bien intentionnés pour endiguer la croissance intenable de la population, dont le plafonnement des visas d’étudiant, les changements apportés aux programmes des travailleurs étrangers temporaires et une cible d’attrition prépondérante pour les résidents non permanents (RNP) au pays (soit un maximum de 5 % de la population totale d’ici 2026). Mais la somme des mesures ne correspond pas au résultat escompté.

• La croissance de la population se ralentit légèrement — et pour être justes, certaines politiques commencent à peine à produire leurs effets. Or, le gouvernement s’éloigne aujourd’hui encore de sa cible de RNP par rapport à mars dernier, mois au cours duquel elle a été fixée (graphique 1). Et la piste d’atterrissage est d’autant plus courte.

• La cible d’attrition des RNP, soit 5 %, n’est plus raisonnablement réalisable. Elle se traduirait en fait par des sorties nettes annuelles de RNP de l’ordre d’un demi-million sur les deux prochaines années. Les cibles actuelles fixées pour les RP compenseraient ces sorties; toutefois, l’effet net freinerait complètement la croissance de la population (graphique 2).

• Cet effet net pourrait aussi se traduire par la contraction, de l’ordre de 1 % sur les deux prochaines années — et de presque 20 % des RNP qui font aujourd’hui partie de la population active — de la population active du Canada, et produirait un impact potentiellement conséquent sur les niveaux de production, s’il n’y a pas de réactions dans la productivité. La baisse soudaine du nombre de travailleurs pourrait constituer un défi de taille pour les entreprises.

• Parce qu’environ 40 % de la population active temporaire du Canada participent aux secteurs très productifs de l’économie, il n’est pas évident qu’il y aurait tout de suite une compensation de la productivité. Il y a trop de distorsions et une trop grande décentralisation dans les politiques actuelles de contrôle de l’immigration, ce qui ne donne guère l’assurance que l’attrition de la population active serait réalisée harmonieusement, en priorisant le bien-être à long terme (soit la productivité).

• Les Études économiques de la Banque Scotia ont déjà estimé que le rythme neutre de la croissance de la population du point de vue de la productivité est probablement de l’ordre de 350 000 (soit 0,85 %) par an s’il n’y avait pas de système d’immigration qui miserait davantage sur le potentiel, ainsi que sur un relèvement substantiel des investissements des entreprises. Le risque est aujourd’hui de surcorriger les chiffres et de sous-comptabiliser le potentiel.

• En réalité, s’il n’y a pas de système vigoureux pour encourager ou même suivre les exflux, le risque est considérable : en respectant ambitieusement la cible, on exercerait une nouvelle pression sur les demandes d’asile, en plus d’exacerber les systèmes d’arbitrage déjà tendus et d’augmenter inévitablement le nombre de personnes sans papiers au pays.

• Le gouvernement a tissé une toile compliquée. Les décideurs doivent désormais non seulement corriger cette impasse rétrospective, mais aussi redoubler d’ardeur dans l’objectif prospectif qui consiste à améliorer le bien-être des Canadiens et des Canadiennes au fil du temps. En corrigeant le premier problème, mais non le deuxième, la situation risque d’aller mal en pis.

LES PLANS LES MIEUX PENSÉS

Le ministre de l’Immigration du gouvernement fédéral du Canada déposera le 1^er novembre 2024 les cibles annuelles de l’immigration. Ce plan triennal mobile fait traditionnellement état des admissions planifiées de résidents permanents, dont les chiffres théoriques dans les différentes catégories d’admission. Dans les prévisions de l’an dernier, le chiffre de synthèse s’établissait à 485 000 pour 2024, avant d’être relevé à 500 00 en 2025 et en 2026. Les immigrants économiques constitueraient 58 % de la cible, les familles, près de 24 %, et les courants humanitaires représenteraient le reste (18 %) en 2024 (graphique 3). Il devait y avoir une modeste rotation dans l’accroissement de la part économique à l’horizon (qui devait atteindre 60 % en 2026).

Le paysage de l’immigration a nettement évolué depuis que ces plans ont été déposés. La croissance explosive de la population — notamment dans les catégories de résidents non permanents — a placé le gouvernement en porte-à-faux. La croissance de la population s’est chiffrée à 3,2 % l’an dernier : les admissions planifiées de RP, à 472 000, ont été considérablement masquées par l’arrivée au pays, en chiffres nets, de 821 000 résidents dont le visa est temporaire. Ce choc démographique massif a fait exploser les limites de vitesse économiques et infrastructurelles du pays, ce qui a été bien documenté ailleurs, notamment par les Études économiques de la Banque Scotia.

Aujourd’hui, le gouvernement fédéral doit rétropédaler à vive allure pour ramener ces chiffres à des niveaux plus tenables. Une cible prépondérante pour l’attrition a été fixée en mars dernier afin de réduire à 5 % de la population d’ici 2026 le nombre de résidents non permanents (RNP) dans ce pays. C’est pourquoi il a annoncé une série de mesures, ainsi que des contingents pour les étudiants internationaux, des changements dans les permis de travail postdiplôme et le durcissement des règles pour le recrutement des travailleurs étrangers temporaires. D’autres mesures devaient suivre, en attendant les négociations avec les provinces.

Le ministre de l’Immigration a aussi fait savoir que les transitions avec la permanence joueraient un rôle plus important dans l’attrition du groupe des RNP. L’an dernier, on a atteint environ 39 % de la cible des RP grâce à ce moyen, alors qu’en 2024, on se rapproche des 45 %.

LE REMANIEMENT DES GRANDS OBJECTIFS

La cible de l’attrition était essentiellement raisonnable — voire regrettablement nécessaire — lorsqu’elle a été déposée en mars 2024. Le nombre de RNP au Canada s’établissait alors à 2,5 millions, soit 6,3 % de la population, et la cible devait ramener ce chiffre aux alentours de 2,1 millions en 2026, ce qui laissait entendre une attrition annuelle de l’ordre de 150 000 sur trois ans. Les transitions avec la permanence auraient en fait porté à zéro les influx nets qui sortent effectivement du pays. De concert avec les cibles actuelles des RP, la croissance totale de la population se serait sensiblement ralentie aux alentours de 0,85 % par an, ce qui correspondrait à une brusque décélération par rapport aux récentes années, mais moindre par rapport aux taux rétrospectifs, et ce qui aurait donné lieu à un ralentissement de l’économie et à un affaiblissement des marchés du travail.

Les données récentes nous apprennent que le Canada s’éloigne aujourd’hui encore plus de cette cible. Selon le dernier dénombrement, il y avait un peu plus de 3 millions de résidents non permanents dans ce pays, soit 7,3 % de la population totale. Cette trajectoire n’a pas encore culminé. Le rythme de la croissance s’est ralenti puisque les flux de RNP régressent légèrement (graphique 4), ce qui est toutefois encore loin du rythme correspondant à la cible de l’attrition. Certes, les mesures provisoires et palliatives n’ont pas encore pris effet selon le dernier dénombrement (jusqu’à la fin de juillet); toutefois, les données plus récentes de l’Enquête sur la population active (EPA) nous apprennent que la croissance de la population en âge de travailler se déroulait à un rythme annualisé de 4 % en données désaisonnalisées en septembre.

En s’en tenant à la cible originelle des RNP, on mettrait fin d’emblée à la croissance de la population. Un simple calcul laisse entendre qu’il faudrait probablement que la population des RNP baisse de 1 million sur deux ans. En supposant que les cibles de RP sont maintenues (soit 1 million sur les deux prochaines années), on lisserait en fait la croissance nette de la population. Qu’une part substantielle du chiffre actuel des RNP dans ce pays transitionne avec le statut de RP ou que les RNP soient expulsés en masse pendant que les nouveaux RP qui arrivent prennent leur place, la variation nette dans le dénombrement est proche de zéro d’une manière ou d’une autre (graphique 2).

Atteindre la cible constituerait désormais nettement une surcorrection. Les Études économiques de la Banque Scotia ont déjà estimé le taux neutre de la croissance de la population du point de vue de la productivité aux alentours de 350 000, soit une croissance annuelle de 0,85 % compte tenu de l’intensité des capitaux de l’économie, de la composition de la population active et des investissements tendanciels des entreprises (entre autres facteurs). Par souci de clarté, il faut absolument intensifier le capital; or, la voie socialement responsable à suivre pour favoriser la croissance consiste à rehausser les investissements des entreprises (et éventuellement la réaffectation de la population active), au lieu de miser sur l’attrition de la population active.

LES PROBLÈMES DU MARCHÉ DU TRAVAIL

Les impacts économiques pourraient être particulièrement prononcés dans les circuits de l’offre de travailleurs. À l’heure actuelle au Canada, un peu moins de la moitié des 3 millions de RNP (1,4 million) sont titulaires du permis de travail seulement, alors qu’un autre tiers du million d’étudiants internationaux sont titulaires de permis d’études et de travail selon les données d’IRCC. En retranchant les travailleurs temporaires dans les données de l’EPA, on obtient une estimation plus modeste de 1,1 million de travailleurs temporaires actuellement actifs au Canada (et de 1,2 million dans la population active). Plus du quart des 2,3 millions d’emplois créés au Canada depuis 2021 ont été confiés à des résidents temporaires — et près de la moitié l’ont été à ceux qui se sont installés ici il y a moins de cinq ans (graphique 5).

Les politiques actuelles ont non seulement pour effet de freiner la croissance de la population active, mais aussi de la contracter. Les contingents fixés pour les étudiants permettraient d’atteindre une partie de l’objectif; or, l’essentiel proviendrait des courants de travailleurs. Notre estimation très approximative — en adoptant de nombreuses hypothèses généralisatrices, faut-il le reconnaitre¹ — laisse entendre que l’impact sur la population active pourrait correspondre à une contraction de l’ordre de 200 000 sur les deux prochaines années (graphiques 6 et 7), ce qui représenterait environ 1 % de l’ensemble de la population active et presque 20 % de l’offre de travailleurs temporaires.

Il pourrait donc se produire une contraction conséquente de la production, selon le modèle macroéconomique de René Lalonde, s’il n’y a pas de réaction de la productivité. À raison d’une croissance annuelle de l’emploi de l’ordre de 1,2 %, ce qui cadre essentiellement avec la stabilité de l’inflation, cette brusque contraction de l’offre de travailleurs abaisserait, du moins à court terme, la limite de vitesse non inflationniste de l’économie canadienne. On peut à juste titre supposer que l’empreinte des résidents temporaires dans la consommation est démesurément inférieure à son impact économique dans les circuits de l’offre de travailleurs, ce qui laisse entendre que dans l’ensemble, le risque pour les pressions inflationnistes est à la hausse.

La contraction de la population active pourrait constituer un défi de taille pour les entreprises qui ont actuellement à leur service des travailleurs qui seraient impactés par les nouvelles politiques. Si les entreprises se hâtent de remplacer l’attrition non planifiée, elles rivaliseraient pour une pépinière de ressources moindre. Dans le premier cas, ce serait disruptif pour les opérations, puisqu’il faudrait remplacer à hauteur de 200 000 employés. Il faudrait aussi probablement hausser les salaires. Si la productivité ne s’accélère pas, la conjoncture pourrait devenir inflationniste. Selon l’extrême improbable — soit le remplacement complet de ceux qui partent du pays —, le taux de chômage baisserait d’un point de pourcentage complet en deçà du statu quo. Il y aurait un relèvement des transitions d’employeurs à employeurs, ce qui sous-tendrait encore la dynamique de l’inflation par le truchement des pressions sur les salaires et de l’inefficience des entreprises. Il faut se rappeler que les postes à pourvoir à l’heure actuelle se chiffrent à 570 000 environ, alors que c’est toujours quasiment le plein emploi relatif, selon les normes statistiques, parmi ceux qui sont nés au Canada (graphique 8). En revanche, la plus forte pénurie de main-d’œuvre pourrait obliger les entreprises à se tourner vers la technologie pour s’adapter à la baisse de la population active. Ce serait une très bonne nouvelle, même si cette situation pose toujours des macrodifficultés dans l’intervalle.

LES POLITIQUES DE LA PIÑATA

Il devrait en théorie y avoir une certaine compensation de la productivité en réaction au choc produit sur la population active, ce qui ne serait toutefois pas immédiat, ni certain en raison du risque d’une approche radicale dans l’attrition. Contrairement au discours courant, une part importante des résidents temporaires sont affectés à des postes très productifs. Selon la comptabilité de la FEER du Canada (soit la classification des professions d’après la formation, les études, l’expérience et les responsabilités), plus de 40 % des résidents temporaires travaillaient dans des secteurs de grandes compétences (FEER 0-2) au moment du Recensement. Cette part se rapproche de 60 % en tenant compte des compétences moyennes ou des FEER 3 (graphique 9). Par exemple, le courant fédéral des RP très spécialisés constitue les FEER 0-3, alors que les données longitudinales nous apprennent que dans ce courant, les principaux demandeurs surpassent substantiellement leurs collègues avec des salaires médians de 50 % de plus que le chiffre pour l’ensemble du Canada cinq ans après leur arrivée. (Malheureusement, les données d’IRCC sur les permis de travail du PMI catégorisent 90 % de ces postes dans les fonctions « diverses ».)

On ne sait toujours pas si les politiques ambitieuses ciblant l’attrition de la population active avantageraient le potentiel ou la productivité. Les changements apportés au Programme des travailleurs étrangers temporaires — bien qu’il soit d’une importance démesurée pour quelques secteurs — auraient probablement un impact relativement moindre sur les chiffres de synthèse : ce programme représente à peine 20 % des permis de travail environ, alors que les coupes sectorielles protègent probablement environ 50 % des titulaires de permis (graphique 10). Dans le même temps, seule une fraction des résidents qui finiront par devenir permanents est mesurée par rapport au Système de classement global (SCG) par points, qui fait un assez bon travail dans la prédiction du potentiel, en faisant des concessions aux provinces, ce qui en dilue encore plus l’utilité. 

LA TÊTE DANS LE SABLE

Le plus grand risque est peut-être celui des conséquences non souhaitées. L’effectif d’IRCC a augmenté de 60 % depuis le début de la pandémie, et même si ce ministère a traité 7,3 millions de demandes l’an dernier, les retards sont toujours omniprésents pour les visas temporaires. Les appels déposés auprès de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié sont élevés (essentiellement dans les circuits de parrainage), alors que les retards dans les dossiers d’immigration en instance de la Cour fédérale a triplé depuis le début de la pandémie et représente aujourd’hui les trois quarts de toutes les affaires en instance portées devant les tribunaux.

Les demandes d’asile augmentent aujourd’hui exponentiellement par rapport à ces systèmes d’arbitrage déjà tendus (graphique 11). Le gouvernement fédéral n’a pas de système vigoureux pour encourager ou même suivre les départs effectifs du pays, et le ministre de l’Immigration chiffrait à environ 600 000, au début de l’année, le nombre de personnes sans papiers. Quel que soit le chiffre réel, il pourrait très vraisemblablement augmenter à terme.

QUAND LES FAITS CHANGENT

Le gouvernement doit choisir la voie la moins ingrate. Il doit mettre en équilibre le besoin de bien calculer la part des résidents temporaires dans ce pays par rapport aux besoins à long terme du marché du travail — surtout pour les postes et les personnes qui ont la possibilité d’évoluer dans la cour des grands. Il devra pondérer la responsabilité des attentes mal gérées de ceux qui sont déjà au pays par rapport au danger moral de faire monter encore ces chiffres. Les décideurs doivent à la fois se pencher sur cette impasse rétrospective et redoubler d’efforts dans l’objectif prospectif d’améliorer le bien-être des Canadiens à terme. En corrigeant le premier problème, mais non le deuxième, la situation risque d’aller mal en pis.

Le dilemme le plus immédiat est probablement politique. Le gouvernement a fixé un encrage qui n’est plus réaliste, économiquement ou sociétalement. Il se pourrait que les déclarations du 1^er novembre ne révèlent pas explicitement son jeu. Espérons toutefois que les chiffres traceront un portrait plus équilibré. Nous nous attendons à des chiffres qui laissent entendre que la population augmentera d’environ 350 000 habitants par an, soit un peu moins de 1 %, sur l’horizon prévisionnel, ce qui laisse entendre qu’on atteindra la cible de l’attrition au-delà de l’horizon du plan d’immigration à venir — et bien au-delà du mandat du gouvernement au pouvoir.

Nous espérons — sans toutefois nous y attendre — que le gouvernement donnera de meilleurs signaux pour annoncer que la somme des parties musclera l’impératif de productivité. Comme nous l’avons fait valoir auparavant, il serait justifié de plafonner les influx nets, sans égard au courant — et par le fait même la prévisibilité de la population —, mais en donnant la permanence au potentiel (dans les courants économiques), tout en donnant de l’importance à la transparence procédurale pour réancrer les attentes. Un plan cohérent et complémentaire pour inspirer les entreprises à accroître leurs investissements serait un vœu pieux pour le 1^er novembre. 

¹ Un large éventail d’hypothèses rend ces estimations fragiles dans le meilleur des cas. IRCC publie le nombre de visas délivrés, alors que Statistique Canada n’a que récemment commencé à publier les flux de RNP en chiffres nets et bruts, en donnant peu d’information sur sa méthodologie. Il n’y a pas de données diffusées publiquement sur l’expiration des visas ni sur les départs. Dans nos estimations, nous avons adopté les hypothèses suivantes : durée médiane du travail et du visa d’études de deux ans; 20 % des étudiants obtiennent des visas de travail; légère augmentation de 15 % du rythme récent des transitions du statut de RNP au statut de RP; attrition des « autres » RNP (familles) cadrant avec le rythme de l’attrition des visas de travail des demandeurs principaux; nombre de demandeurs d’asile, de réfugiés et de personnes protégées culminant à 450 000 cette année et baissant de 25 % sur l’horizon alors que l’augmentation des demandes n’est qu’en partie compensée par les transitions avec le statut de RP ou les départs par rapport aux retards substantiels dans les systèmes de traitement.