Les autres 98,5 % de GES : L’impact que pourraient produire les politiques climatiques d’autres pays sur les exportations canadiennes

L’INTERVENTION CLIMATIQUE MENÉE PAR NOS GRANDS PARTENAIRES COMMERCIAUX POURRAIT AVOIR UN CHOC RETENTISSANT SUR L’ACCÈS AUX MARCHÉS ET SUR LA DEMANDE FINALE EXPRIMÉE POUR LES EXPORTATIONS CANADIENNES

• En 2024 et 2025, des pays représentant plus de la moitié des émissions mondiales iront aux urnes. Les résultats de ces élections auront un impact sur les politiques climatiques — et sur les exportations canadiennes (graphique 1).

• Les pays représentant 80 % des destinations des exportations, dont les États-Unis, mettent actuellement en œuvre des régimes d’ajustements à la frontière pour le carbone (soit des tarifs douaniers ou des frais imposés pour les biens prépondérants en émissions à la frontière) ou envisagent de le faire. Si le Canada abroge son système de tarification du carbone sans système de substitution adéquat, il se pourrait que les coûts augmentent pour les biens responsables de près des deux tiers du total des recettes exportatrices du Canada.

• Toutes les grandes destinations exportatrices des biens canadiens devront ou devraient faire l’objet de rapports ESG obligatoires dans la prochaine dizaine d’années. Ainsi, les entreprises canadiennes qui font partie des chaînes logistiques internationales pourraient être appelées à déposer des rapports plus exigeants.

• À plus long terme, la réalisation des objectifs climatiques pourrait faire basculer la demande, même si aucun des grands partenaires commerciaux du Canada n’est en voie d’atteindre les cibles fixées pour la réduction des GES. Les émissions par habitant ont fléchi dans la majorité des grands marchés exportateurs, ce qui met au jour des tendances qui méritent l’attention.

• Si la politique vient muscler le soutien de la capacité des exportateurs et permet de s’assurer que les mesures intérieures adoptées permettent d’éviter des surcoûts pour les courants des échanges commerciaux canadiens, elle peut aussi minorer les risques et maximiser les perspectives.

UN TOUT NOUVEAU MONDE

2024 et 2025 sont des années d’élection pour de nombreux pays, ce qui a des incidences sur la politique climatique. Cette année et l’an prochain, les pays représentant 50,4 % des GES mondiaux iront aux urnes nationales, parlementaires et législatives. Puisque les résultats des élections sont aujourd’hui évidents pour l’Inde, l’Indonésie, l’Union européenne et le Mexique, l’orientation mondiale pour le climat semble correspondre à une approche énergétique qui « coche toutes les cases », et il faut s’attendre à ce que la production des énergies renouvelables et les combustibles fossiles croissent à l’échelle mondiale. Cette évolution s’inscrit dans la foulée des tendances actuelles (graphique 2) et pourrait être répliquée dans les prochaines élections qui auront lieu aux États-Unis, en Allemagne et au Japon. Si cette tendance se confirme, elle pourrait même diversifier les taux élevés de concentration des marchés pour les investissements dans les combustibles non fossiles, ce qui est une bonne nouvelle pour les énergies renouvelables (la Chine, les États-Unis et l’Union européenne interviennent aujourd’hui pour 68 % dans les investissements consacrés aux énergies non polluantes).

En tenant compte des impacts de la politique climatique sur l’économie canadienne, les entreprises canadiennes se penchent généralement sur le commerce intérieur; or, c’est une tout autre histoire qui s’écrit en dehors de nos frontières. L’économie du Canada est largement tributaire du commerce extérieur (graphique 3) : les recettes exportatrices représentent le tiers du PIB canadien de 2023. Les exportateurs canadiens tiennent déjà compte des perspectives de croissance, des conditions financières et des politiques d’intérêt public des pays dans lesquels se trouvent leurs clients. Or, les politiques climatiques d’autres pays pourraient de plus en plus modeler ces perspectives. Les politiques climatiques peuvent donner lieu à de nouvelles obligations du point de vue des rapports à déposer et de la conformité à assurer, augmenter les coûts de la vente des biens à certains clients ou faire basculer la demande exprimée pour les biens et les services très polluants et peu polluants. Les interventions des grands partenaires commerciaux comme les États-Unis, la Chine et le Royaume-Uni pourraient avoir une incidence sur les politiques que les gouvernements canadiens décideront d’adopter à leur tour, surtout si des mesures comme la tarification intérieure du carbone peuvent réduire les paiements au titre des tarifs douaniers à la frontière pour le carbone. Discerner ces difficultés et manœuvrer seront, pour les entreprises et les gouvernements du Canada, des impératifs de plus en plus importants dans les années à venir. 

Les politiques climatiques internationales représentent deux catégories de risques et de perspectives, qu’on peut diviser en mesures qui impactent l’accès aux marchés et en tendances qui influent sur la demande exprimée sur les marchés. Font partie des mesures qui ont un impact sur l’accès aux marchés, les manœuvres à prévoir pour répondre aux nouvelles obligations en rapports environnementaux, sociaux et gouvernanciels (ESG) et la mise en œuvre des ajustements à la frontière pour le carbone (AFC), viennent compenser, à la frontière, les différences dans la rigueur entre les politiques climatiques nationales et les politiques climatiques internationales. Soit elles haussent le prix des importations en raison des taxes, des tarifs douaniers ou des frais fixés en calculant les différences entre les deux pays dans les coûts du carbone, soit elles offrent des subventions aux entreprises nationales qui paient les tarifs carbone. Font partie des tendances qui influent sur la demande exprimée sur le marché, les engagements adoptés pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et les progrès accomplis dans la réalisation des cibles de réduction des émissions. Ces difficultés comportent à la fois des risques et des perspectives. Les transformations de la demande pourraient ouvrir de nouveaux marchés ou des perspectives nouvelles pour les exportations canadiennes de biens et de services, qui offrent des avantages environnementaux, et les changements dans l’accès aux marchés pourraient apporter des avantages aux entreprises qui déposent déjà des rapports sur le rendement environnemental dans les territoires dont les tarifs carbones sont élevés.

L’HERBE EST TOUJOURS PLUS VERTE AILLEURS

Les données sur les échanges commerciaux indiquent que les rapports ESG obligatoires auraient un impact sur la majorité des exportations : ces rapports obligatoires risquent d’impacter les PME qui exportent. De nombreuses grandes destinations pour les biens canadiens exportés ont adopté (ou adoptent aujourd’hui) des politiques qui se répercuteraient sur l’accès aux marchés. Parmi les 15 grands pays destinataires des exportations de biens canadiens, tous ont adopté ou devraient adopter des obligations d’information sur les aspects environnementaux de la performance ESG pour au moins certaines entreprises qui exercent leurs activités à l’échelle nationale. (Les obligations spécifiques relatives au champ d’application et aux rapports varient selon le pays.) Il s’agit entre autres des États-Unis, pays de destination d’environ les trois quarts des exportations canadiennes. En particulier, les rapports obligatoires sur la chaîne logistique pourraient avoir un impact sur les impératifs de l’accès aux marchés pour les exportateurs canadiens d’intrants et de biens finaux. Dans une étude réalisée en 2023, la Banque de développement du Canada fait observer que les rapports à déposer sur la durabilité par les grandes entreprises réclameront l’intervention de 72 % des petites ou moyennes entreprises (PME) dans un délai de cinq ans. Ce chiffre n'est pas anodin, et il pourrait s’agir d’un défi de taille pour les PME canadiennes, puisque le tiers des PME font état de lacunes « importantes » de connaissances et de visibilité pour ce qui est des sources de leurs intrants.

Les AFC auraient des répercussions sur une minorité de secteurs responsables d’une majorité des exportations canadiennes. À l’heure actuelle, aucun pays ni aucune région n’a institué de régime complet d’AFC; or, on a proposé d’adopter des AFC ou on est en train de les mettre en œuvre dans l’Union européenne, au Royaume-Uni, aux États-Unis, en Australie et au Canada (tous ces pays et toutes ces régions ont aussi déjà adopté ou adopteront bientôt des rapports ESG obligatoires). Bien qu’ils puissent en théorie s’appliquer à tous les biens qui franchissent la frontière, les AFC seront probablement, pour des raisons pratiques, limités aux secteurs dans lesquels les différences dans les coûts du carbone auraient les impacts les plus retentissants. Ces secteurs sont généralement prépondérants en émissions (ce qui hausse les coûts relatifs du carbone) et exposés aux échanges commerciaux (en raison d’une plus grande sensibilité aux prix). Les exportations qui appartiennent à cette sous‑catégorie de secteurs ont constitué 72 % du total des exportations canadiennes dans les trois dernières années (graphique 4). Les exportations de pétrole et de gaz, en particulier, ont représenté environ 20 % du total des exportations au cours de la même période et 28 % du total des exportations dans les secteurs prépondérants en émissions et exposés aux échanges commerciaux. De 2021 à 2023, 84 % des exportations de ces secteurs prépondérants en émissions et exposés aux échanges commerciaux ont été destinées à des pays qui mettent en œuvre les AFC ou qui envisagent de le faire (graphique 5).

L’impact des AFC étrangers sur les émissions et les exportations canadiennes pourrait être considérable; or, les chocs se feront surtout ressentir si on abroge la tarification du carbone. Si le régime canadien de tarification du carbone devait être abrogé, les entreprises canadiennes seraient aux prises avec des surcoûts dans l’exportation de leurs biens et de leurs services à destination des pays qui envisagent d’adopter les AFC. Les impacts des AFC étrangers pourraient en particulier se répercuter sur les PME, qui représentent de 93 % à 99 % des entreprises dans différents secteurs de FIEEEC (forte intensité d’émissions et exposées aux échanges commerciaux), qui ont une moins grande capacité interne pour suivre les données sur le rendement environnemental et pour en rendre compte et pour lesquelles les surcoûts de la conformité et des échanges commerciaux pourraient représenter une plus large part des résultats bénéficiaires. Même si les PME représentent un faible pourcentage de la part de l’ensemble des exportations (des données limitées laissent entendre que les PME interviennent pour plus de 80 % des entreprises exportatrices en chiffres, mais pour moins de 20 % des valeurs exportatrices), ce sous‑ensemble d’entreprises pourrait en subir les conséquences relativement plus importantes. En revanche, le maintien du régime de tarification du carbone du Canada pourrait potentiellement atténuer cet impact et même offrir des perspectives concurrentielles pour les exportations canadiennes à destination des marchés étrangers, surtout si elles rivalisent avec les substituts des économies prépondérantes en émissions qui n’ont pas de régime de tarification du carbone en place et qui paient donc des coûts plus élevés. Dans une étude, la Banque du Canada a constaté qu’il est improbable que la mise en œuvre d’un AFC canadien modifie considérablement ces perspectives pour les exportations; or, cet AFC pourrait apporter des avantages aux entreprises de l’intérieur, surtout celles qui ont des parts élevées du marché intérieur et dont les concurrents seraient soumis à des tarifs douaniers.

LES IMPÉRATIFS DU CHANGEMENT POURRAIENT TRANSFORMER LA DEMANDE

Si les cibles sont atteintes, la demande se transformerait spectaculairement. Différentes études du Fonds monétaire international indiquent que si les efforts consacrés pour respecter rapidement les engagements climatiques internationaux sont fructueux, il est très probable que la demande se transformera dans ces pays et basculera en faveur des solutions de remplacement non polluantes, ce qui nuira à la balance commerciale du Canada et à son PIB. Or, souvent, on ne sait pas vraiment si on mettra en œuvre des politiques suffisamment ambitieuses pour atteindre les cibles et si ces politiques continueront de s’appliquer si elles sont mises en œuvre. Dans l’ensemble, 82 % des GES mondiaux font l’objet d’une cible nette de zéro (graphique 6). Or, seulement 19 % des GES mondiaux font l’objet de cibles nettes de zéro dans les lois, et les autres engagements ne se rapportent qu’à des discours ou à des politiques. (Les engagements non inscrits dans les lois sont souvent jugés moins crédibles.) Les cibles à plus court terme obligeraient aussi à réduire les émissions d’un ensemble de partenaires commerciaux; or, aucun des grands partenaires commerciaux du Canada n’est actuellement en voie d’atteindre ses objectifs (graphique 7). En outre, le Mexique et l’Inde ont adopté des cibles de réduction des émissions qui sont conditionnées au versement de l’aide financière internationale pour intervenir, et on ne sait pas vraiment si ces fonds seront versés. Ces incertitudes assombrissent indiscutablement les perspectives de la demande; or, le potentiel de transformations pourrait être substantiel. 

Or, ce n’est pas parce qu’on n’est pas « en bonne voie » qu’on ne fait rien. En précisant qu’aucun pays n’est actuellement en voie d’atteindre les objectifs relatifs aux émissions, on ne fait pas parfaitement état de la mesure dans laquelle la demande et les modèles d’investissement pourraient se transformer. Les émissions par habitant baissent dans la majorité des grands marchés exportateurs de biens canadiens (graphique 8). Cette tendance illustre le fait que les politiques, les comportements des investisseurs et les interventions sur les marchés pourraient influer sur la demande et produire des effets qu’on ne pourrait pas cerner en se contentant de prendre connaissance des chiffres de synthèse sur les émissions. Ces impacts pourraient ensuite transformer la demande exprimée pour les exportations canadiennes prépondérantes en émissions, même si les GES ne baissent pas nécessairement dans les destinations exportatrices, ce qui crée à la fois des risques et des perspectives pour les entreprises canadiennes, puisque les transformations du marché pourraient faire croître ou faire baisser les parts de marché pour une gamme de produits exportés à fortes ou faibles émissions.

LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE NE PRENDRA PAS FIN À LA FRONTIÈRE

Les exportateurs canadiens devront de plus en plus tenir compte des ambitions climatiques des destinations de leurs exportations. L’intervention climatique globale, qui est une tendance structurelle, est appelée à se poursuivre sous une forme ou une autre, et même si elle se déroule plus lentement, elle pourrait quand même donner lieu à des risques et à des perspectives pour les exportations dans les secteurs essentiels. Les interventions des principaux partenaires commerciaux auront un impact énorme, surtout pour les États-Unis. Afin d’aider les exportateurs nationaux à s’adapter aux changements dont nous faisons état ci‑dessus, les gouvernements canadiens devraient offrir des programmes d’aide pour le développement de la capacité aux entreprises exportatrices qui doivent manœuvrer pour s’acquitter des obligations relatives aux rapports ESG et respecter les nouvelles règles sur la tarification du carbone (surtout pour les PME). Il faudrait aussi réfléchir sérieusement aux impacts de l’abrogation potentielle de la tarification intérieure du carbone sur les courants commerciaux canadiens. Si une abrogation législative complète donne lieu à une hausse des coûts dans l’accès aux marchés pour les exportateurs canadiens dans les prochaines années, il sera absolument essentiel d’enrayer ce risque. Dans leurs plans, les entreprises comme les gouvernements devront tenir compte de ces facteurs, à l’heure où le monde franchit le seuil d’une période de défis, de protectionnisme et de perspectives dans l’accès aux marchés durables.