Les mises à jour budgétaires des provinces pour l’automne en primeur : Le Bon, la Brute et le Prudent

• Si les perspectives budgétaires restent stables dans l’ensemble, les fissures émergentes réclament plus de rigueur budgétaire et une planification circonspecte dans les mises à jour de l’automne (graphique 1). La Colombie-Britannique (CB) et le Québec ont constaté la détérioration de leurs perspectives budgétaires, ce qui augmente leurs déficits déjà considérables.

• Les risques de baisse de la conjoncture macroéconomique se calment, ce qui est une bonne nouvelle. Or, cette accalmie n’est pas assez importante pour aider à rehausser les perspectives budgétaires des provinces.

• Les provinces productrices de pétrole devraient continuer à mieux se débrouiller, à la condition que l’équilibre des pressions de la demande et de l’offre vienne étayer la stabilité des prix du brut.

• Les surcoûts exerceront probablement d’autres pressions sur les dépenses, surtout dans les secteurs comme les frais de personnel et les dépenses liées au climat.

• Les prochaines élections qui auront lieu en CB, en Saskatchewan et au Nouveau-Brunswick font peser beaucoup d’incertitude budgétaire (graphique 2). La CB est témoin d’une course très compétitive, assortie de grandes promesses de campagne qui pourraient transformer la trajectoire budgétaire de cette province, alors qu’au Nouveau-Brunswick, les perspectives budgétaires restent stables malgré une course serrée. Le paysage politique de la Saskatchewan paraît stable : le Parti saskatchewanais restera probablement au pouvoir.

• Les provinces auraient tout intérêt à décrypter ce regain d’incertitude avec circonspection. Les mises à jour économiques allégées, qui évitent ou minorent les nouvelles initiatives majeures de dépenses, cadreraient avec la hausse limitée des revenus et la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour répondre à différentes priorités. De plus, il est important de tenir compte de la situation budgétaire par rapport au cycle économique. Malgré le ralentissement de la conjoncture économique, les politiques budgétaires des provinces restent essentiellement stimulatives à l’heure où elles continuent de mettre en œuvre les mesures issues de leurs précédents budgets, ce qui met encore plus en lumière la nécessité de garder le cap sur les dépenses pour assurer la viabilité budgétaire.

GARDER LE CAP MALGRÉ LA CONJONCTURE QUI SE FISSURE

La trajectoire budgétaire est restée essentiellement inchangée dans la plupart des provinces. L’Alberta s’illustre puisqu’il s’agit de la seule province dont les projections de l’équilibre budgétaire s’améliorent, grâce à une manne de recettes de 2,7 G$, qui donne lieu à un excédent plus important que prévu dans l’EF 25. D’autres provinces comme l’Ontario, la Saskatchewan, le Manitoba et le Nouveau-Brunswick ont profité d’un acquis légèrement supérieur de l’exercice financier précédent, qui a effectivement absorbé les dépenses marginalement supérieures.

Si dans l’ensemble les perspectives restent constantes depuis le début de la saison budgétaire cette année, nous avons observé des détériorations notables au cours de l’été et au début de l’automne (graphique 1). La CB a haussé ses projections déficitaires sur l’horizon de planification de trois ans : le déficit de cette année augmente de 1 G$ en raison du dépassement des frais de gestion des incendies et de la hausse des charges de remboursement de la dette. Il fallait s’attendre à la progression considérable des frais de gestion des incendies, compte tenu du budget initialement faible. Le gouvernement a révisé à la hausse les dépenses des dernières années, et il apportera probablement d’autres révisions, surtout en raison de la prochaine élection. Le Québec a comptabilisé un déficit plus important que prévu de 8 G$ pour l’EF 24, porté par la hausse des frais de personnel, qui pourrait exacerber encore le déficit déjà substantiel projeté pour cet exercice financier, soit environ 11 G$. Ces deux provinces devraient clore cet exercice financier en accusant des déficits sans précédent frôlant les 2 % en pourcentage du PIB nominal. La Nouvelle-Écosse a elle aussi subi une certaine détérioration budgétaire, essentiellement en raison de la hausse des salaires et des coûts liés aux phénomènes météorologiques extrêmes, ce qui augmente la pression des dépenses dans cette province.

LA CONJONCTURE MACROÉCONOMIQUE S’AMÉLIORE, SANS ÊTRE EXCEPTIONNELLE

Si les risques de baisse de la conjoncture macroéconomique se sont calmés, les perspectives restent incertaines et riches de défis. La banque centrale abaisse les taux d’intérêt parce qu’elle a de plus en plus l’assurance de maîtriser l’inflation, et les événements géopolitiques font monter les cours des produits de base. Ces facteurs ont enrayé certains risques de baisse qui étaient prévalents au début de l’année pendant la saison budgétaire. Toutes les provinces ont révisé à la hausse leurs prévisions de croissance, qui concordent avec nos projections (graphique 3). 

Malgré l’amélioration des perspectives économiques, nous ne prévoyons pas de grandes surprises du point de vue des revenus. La croissance devrait rester léthargique d’un océan à l’autre jusqu’à la fin de l’exercice financier. C’est pourquoi les prochaines mises à jour de l’automne pourraient révéler de nouvelles détériorations budgétaires dans certaines provinces, puisque les coûts sont appelés à dépasser les projections et que la hausse des revenus est limitée pour compenser l’augmentation des dépenses.

L’évolution des nouvelles sur la croissance de la population pourrait être un motif d’inquiétude pour les gouvernements provinciaux à l’heure où ils planifient le prochain exercice. La croissance de la population reste forte cette année : 80 % des gains sont toujours portés par les influx nets de résidents non permanents (RNP) —, ce qui concorde avec les attentes des provinces à l’heure du budget. Pour endiguer la population des RNP à 5 % de l’ensemble de la population dans le délai de trois ans, le gouvernement fédéral a imposé un plafond sur les permis d’études internationales le 1^er septembre 2024. Cette mesure aura un effet notable sur l’Ontario et la CB, en réduisant les admissions de plus de la moitié durant cette année d’études. Les provinces de l’Atlantique sont elles aussi considérablement pénalisées (graphique 4). De même, le gouvernement provincial a adopté des réductions dans le cadre du Programme des travailleurs étrangers temporaires. Même si l’influx des RNP s’est ralenti, dans l’ensemble, leur niveau continue d’augmenter, ce qui révèle un décalage dans la réalisation de la cible. Puisque la population actuelle des RNP se situe à 7,3 % du total de la population, il faudra compter du temps avant d’atteindre la cible de 5 %. Ceci dit, ce contingentement fait souffler des vents contraires sur la croissance, surtout en Ontario, en CB et dans les provinces de l’Atlantique, plus que dans d’autres régions.

L’optimisme qui règne sur les produits de base, même s’il est volatil, s’est transposé dans les perspectives actuelles, conformément à l’avis référentiel de la Banque Scotia, ce qui fait rejaillir des avantages sur les provinces productrices de pétrole. L’Alberta prévoit que le WTI s’établira à une moyenne de 76,5 $ US le baril, alors que la Saskatchewan projette une moyenne de 81 $ US le baril dans l’EF 25. Depuis le début de cet exercice financier, le WTI s’établit à une moyenne de 78 $ US le baril. Dans notre avis référentiel, nous nous attendons à ce que les prix du WTI tournent autour de ce niveau, puisque l’équilibre des pressions qui pèsent sur la demande et sur l’offre devrait stabiliser les cours du brut dans les prochains mois. L’amélioration des perspectives s’explique aussi par un différentiel rapproché entre le pétrole léger et le pétrole lourd, grâce à l’augmentation de la capacité des oléoducs. Cette conjoncture est très avantageuse pour l’Alberta, province dans laquelle une variation de 1 $ US le baril dans l’écart donne un supplément de recettes de 600 M$.

SURCOÛTS À PRÉVOIR

Les provinces ont jusqu’à maintenant réussi à garder le cap dans leurs dépenses (graphique 5). Elles n’ont guère annoncé de nouvelles dépenses depuis le dépôt des budgets, hormis les promesses de campagne des trois provinces qui tiendront des élections. Or, à l’approche des mises à jour de l’automne, on ne peut pas écarter la possibilité qu’elles annoncent des dépenses majeures. 

Les provinces sont aux prises avec les lourdes pressions qui s’exercent sur les coûts, ce qui permet difficilement de garder la rigueur budgétaire décrite dans leurs plans actuels. Dans le budget 2024, les provinces se sont engagées à consentir des investissements considérables dans une flopée de priorités, dont l’abordabilité du logement, la hausse des frais de personnel et les catastrophes naturelles. Les dépenses devraient, selon les projections, croître de 4,6 % dans l’EF 25, ce qui est légèrement inférieur au taux de croissance de l’an dernier. Certaines provinces, dont la Nouvelle-Écosse, la CB et le Nouveau-Brunswick, ont déclaré des surcoûts en raison des dépenses de personnel, surtout dans le secteur de la santé, dans lequel les coûts ont augmenté de 3 % à 4 % de plus que le budget initial. Les dépenses liées au climat représentent elles aussi un risque majeur. La CB a augmenté de 653 M$ les coûts des interventions dans les feux de forêt, pour les porter à des niveaux qui correspondent mieux aux années précédentes (graphique 6), ce qui représente la moitié de la hausse totale des dépenses. L’Alberta a affecté à l’aide d’urgence et en cas de catastrophe une provision de 573 M$, puisée dans son fonds pour éventualités de 2 G$ en raison d’une saison fertile en feux de forêt (graphique 7).

Certaines provinces, surtout celles dont la dette nette augmente, pourraient réviser à la hausse leurs projections sur les charges de remboursement de leur dette en raison d’une trajectoire de taux d’intérêt plus élevée qu’attendu. Or, l’impact devrait être limité, compte tenu du caractère à plus long terme de la structure de leur dette. À l’heure actuelle, la hausse des charges du remboursement des dettes ne représente pas un risque majeur pour les finances provinciales. Dans leurs plus récentes projections, les provinces s’attendent à ce que le ratio du remboursement de la dette culmine aux alentours de 6,1 % dans l’EF 25, ce qui est toujours inférieur à la fourchette de 7 %‑8 % observée dans la décennie qui a précédé la pandémie.

L’INCERTITUDE ÉLECTORALE A D’IMPORTANTES INCIDENCES BUDGÉTAIRES

Les prochaines élections qui auront lieu en Colombie-Britannique, en Saskatchewan et au Nouveau-Brunswick donnent lieu à beaucoup d’incertitude dans leurs perspectives budgétaires. En CB, la course est très féroce : les partis dominants proposent des politiques budgétaires divergentes, qui pourraient transformer considérablement la trajectoire de ces provinces après les élections. Au Nouveau-Brunswick, le Parti progressiste‑conservateur au pouvoir est confronté à des difficultés en raison de la cote d’approbation du premier ministre; toutefois, les deux partis priorisent la rigueur budgétaire, ce qui laisse entendre que l’impact des élections est moindre sur les perspectives budgétaires. Par contre, le paysage politique de la Saskatchewan paraît stable : le Parti saskatchewanais est appelé à rester au pouvoir. Font partie des grandes questions à surveiller durant l’exercice financier, la possibilité d’une élection anticipée en Ontario : on spécule sur un scrutin pour le printemps 2025. C’est pourquoi nous pourrions nous attendre à ce qu’on annonce d’importantes initiatives nouvelles dans le prochain énoncé économique de l’automne ou dans le budget du printemps.

Sur leurs plateformes électorales, les grands partis politiques de la CB proposent d’importants changements fiscaux. Le NPD au pouvoir a suggéré des baisses d’impôts qui pourraient réduire les revenus de 2 G$ par an; le NPD comme le Parti conservateur ont télégraphié l’abrogation potentielle de la taxe carbone de la CB. Les deux partis, qui misent sur le secteur des ressources naturelles dans leurs politiques économiques, divergent considérablement dans leurs politiques climatiques. Le Parti conservateur prévoit d’annuler le programme d’électrification du NPD, ce qui pourrait transformer les perspectives du secteur de l’énergie en CB. Les deux partis se sont engagés à accroître le financement consacré à l’abordabilité du logement et à la santé, ce qui pourrait creuser encore les déficits du prochain exercice financier, qui pourraient augmenter de 2 G$ à 3 G$ ou plus en CB. Si ces propositions visent à résoudre des problèmes majeurs, elles risquent aussi de creuser encore plus le déficit budgétaire de cette province. La Nouvelle-Écosse pourrait elle aussi déclencher des élections anticipées avant la date fixée de l’été prochain.

Au Nouveau-Brunswick, les élections priorisent la réduction des coûts. Les deux partis ont promis des baisses de taxes, en réduisant la TVH ou la TVP. La proposition du Parti progressiste‑conservateur au pouvoir est plus vaste, alors que la plateforme du logement des Libéraux est plus ambitieuse. Malgré tout, les Libéraux ont promis des budgets équilibrés pendant leur mandat. Le Nouveau‑Brunswick, dont le rendement budgétaire est solide, vient d’enchaîner son huitième exercice financier excédentaire de suite. Puisque les deux partis misent sur la rigueur budgétaire, l’impact des élections sur les perspectives budgétaires de cette province devrait être relativement contenu.

En Saskatchewan, un changement de gouvernement est improbable, et dans l’ensemble, l’impact des élections sur les perspectives budgétaires de cette province devrait être modeste. Le Parti saskatchewanais au pouvoir continue de publier de nouvelles propositions de politique, dont de légères baisses d’impôts et des hausses de prestations dans le cadre du Programme pour la rétention des diplômés, qui auront un impact budgétaire minimal. Par contre, le NPD s’est engagé à consacrer un financement considérable aux politiques sociales, dont un supplément de 1,1 G$ pour le réseau de la santé et 2 G$ pour l’éducation sur quatre ans. Le NPD s’est aussi engagé à équilibrer le budget dans son premier mandat, ce qui l’obligera probablement à compter sur le concours du secteur des ressources et sur les économies de coûts dans certains ministères.

LES NOTES DE CRÉDIT DANS UN PAYSAGE BUDGÉTAIRE RICHE DE DÉFIS

Dans l’année écoulée, les interventions sur les notes de crédit se sont multipliées dans un environnement budgétaire riche de défis (tableau 1). S&P a dégradé la note de la Colombie-Britannique (CB), en la dépouillant de sa note AAA et en lui attribuant une perspective négative. Moody’s, qui continue d’attribuer à la CB la note AAA, a aussi placé cette province en perspective négative et surveille attentivement la situation. Malgré ces dégradations, la CB maintient une charge d’endettement relativement faible par rapport à d’autres provinces. 

On ne saurait trop insister sur l’importance d’un vigoureux plan de consolidation. Même si elle engage des déficits chroniques et considérables, l’Ontario a un plan crédible pour équilibrer ses résultats comptables et a démontré qu’elle peut faire preuve de rigueur en respectant ce plan. Pour mener une consolidation budgétaire ambitieuse malgré le ralentissement de la conjoncture économique, il faut relever des défis de taille. Les provinces devront réaliser un équilibre délicat : elles devront mieux cibler leurs efforts sur des mesures de consolidation propices à la croissance en préservant leur capacité de financer des initiatives à long terme elles aussi propices à la croissance.

LES BESOINS EN EMPRUNTS SONT TOUJOURS AUSSI AIGUS

Les provinces prévoient collectivement de hausser leurs emprunts de 2,5 G$ par rapport à la date du budget, essentiellement en raison de l’augmentation des déficits et des besoins en financement en CB. À terme, dans les quatre grandes provinces, les réserves pour éventualités inutilisées et la hausse des recettes pourraient comprimer l’offre (graphique 8); toutefois, cette compression marginale sera de l’ordre de 1 G$ à 2 G$. La hausse potentielle, qui fait écho aux projections déficitaires dont il a déjà été question, est limitée et il est improbable qu’elle transforme considérablement les besoins en financement. Hormis les quatre grandes provinces, plus de 40 % des besoins en financement sont attribués au refinancement, et le solde opérationnel n’en représente qu’une moindre partie (graphique 9). Même si les hausses potentielles des dépenses des programmes pouvaient faire augmenter les besoins en emprunts, l’impact global devrait être modeste.

LA VIABILITÉ BUDGÉTAIRE À LONG TERME DOIT PRIMER

Les provinces sont aux prises avec des hausses de dépenses à l’heure où elles se penchent sur les difficultés structurelles, dont les mutations démographiques et les transitions vertes, ainsi que les timides perspectives de croissance à moyen terme et les taux d’intérêt réels élevés, qui entravent davantage la marge de manœuvre budgétaire de la plupart des provinces. Selon l’évaluation du directeur parlementaire du budget (DPB), la situation budgétaire actuelle est soutenable pour le secteur infranational dans son ensemble. Or, l’écart budgétaire — soit la différence entre la politique budgétaire actuelle et la politique à long terme soutenable — reste élevé dans les provinces comme la CB et le Manitoba (graphique 10). Puisque les politiques budgétaires aux niveaux du fédéral et des provinces deviennent plus expansionnistes depuis les deux dernières années, il est essentiel de rester attentif à la marge de manœuvre budgétaire et à la viabilité à long terme. Il sera essentiel, pour assurer la vigueur budgétaire et économique à long terme, d’équilibrer l’aide budgétaire avec la constitution de marges tampons et la préservation des finances publiques.