La Mise à jour économique et budgétaire du Canada pour l’automne

LE BON, LA BRUTE, LE TRUAND (ET LE BRIGAND)

• Il s’en est fallu de peu : les Canadiens auraient pu être privés de l’Énoncé économique de l’automne le 16 décembre, puisque la vice‑première ministre et ministre des Finances Chrystia Freeland a démissionné dans les heures qui ont précédé le dépôt de l’Énoncé. Dans une lettre publique incendiaire, elle a essentiellement déclaré que ce n’était pas le bon budget pour la période de turbulence qui s’annonce.

• Il n’empêche que l’Énoncé a été déposé à la toute dernière minute. Sans surprise, il fait état d’un programme budgétairement expansif de 24,2 G$. On ne sait pas vraiment si le plan verra le jour puisqu’il faudrait vraisemblablement adopter des lois pour certains de ses aspects. Pour réaliser ce programme, il faudra rompre l’impasse parlementaire actuelle dans un gouvernement minoritaire et mobiliser suffisamment d’appuis au sein des autres partis. Ce qui paraît de plus en plus improbable.

• Pour ce que vaut ce budget, les dépenses les plus importantes visent constructivement à encourager l’investissement des entreprises — 18,5 G$ ou trois trimestres de nouvelles dépenses. Il s’agit entre autres de rétablir l’Incitatif à l’investissement accéléré (17,4 G$), de rehausser les incitatifs fiscaux dans le cadre du programme de la recherche scientifique et du développement expérimental (RS&DE) (1,9 G$), d’adopter une approche incitative pour attirer de meilleurs investissements dans les caisses de retraite au Canada (en commençant concrètement par les centres de données pour l’IA), ainsi que d’une salve d’investissements dans les sociétés en démarrage ou en développement.

• Ces mesures repoussantes du point de vue de l’abordabilité se limitaient essentiellement à la suspension temporaire déjà annoncée de la TPS, au coût de 1,6 G$. L’idée des chèques de 250 $ n’a pas été retenue. Les mesures de suspension de la TPS s’appliquent à l’ensemble de la population, produiront des effets inégalement en amont et ne sont guère justifiées (du point de vue économique); elles étaient toutefois attendues, et il n’y a pas eu de surprise le jour de leur lancement.

• Le gouvernement a annoncé une litanie d’intentions dans cette mise à jour, dont le lancement de consultations sur la mise au point de prêts hypothécaires à long terme, les modifications à apporter aux lois afin de répondre aux impératifs de l’information financière liés au climat pour les grandes sociétés privées de droit fédéral, et les nouveaux tarifs douaniers à imposer sur certains biens chinois dans la nouvelle année.

• Le nouveau plan budgétaire fait exploser de près de 22 G$ sa cible budgétaire pour l’EF 2024, puisque le déficit se chiffre à 61,9 G$ (2,1 % du PIB), même si l’essentiel du surciblage s’explique par le passif éventuel pour les revendications autochtones (16,4 G$) et les redressements de la COVID‑19 (5,9 G$).

• L’évolution nette du solde budgétaire s’établit à ‑23,4 G$ (EF 2025‑EF 2029) par rapport aux projections du Budget 2024, en raison essentiellement des nouvelles dépenses à engager puisque des redressements minimes sont apportés pour tenir compte des répercussions économiques sur le résultat opérationnel. Un acquis plus fort qu’escompté du PIB est favorable aux ratios budgétaires en pourcentage du PIB.

• Les nouvelles projections font état d’une certaine détérioration des projections déficitaires prospectives (après le chiffre démesuré de l’EF 2024) par rapport au Budget 2024 : les déficits plongent à moins de 1 % dans l’EF 2027 et baissent par la suite (graphique 1). Même si les niveaux de la dette sont plus élevés, leur ratio par rapport à l’économie sur l’horizon des projections reste intact. On s’attend à ce que ces niveaux chutent à 38,6 % d’ici l’EF 2030 contre 42,1 % dans l’EF 2024 (graphique 2).

• Même s’il n’y avait pas d’incertitude politique, cette mise à jour ne nous amènerait pas à nous précipiter pour changer nos perspectives économiques. Les incitatifs à l’investissement sont de bonnes nouvelles — et pourraient finalement avoir un impact économique démesuré puisqu’ils ciblent essentiellement des secteurs très performants du point de vue de la productivité; or, en raison des incertitudes omniprésentes (qui se multiplieront encore demain), il serait prématuré de miser d’ores et déjà sur ces gains.

• Cette mise à jour donne aux Canadiens (et aux critiques) la matière qu’ils adoreront détester et d’autres raisons qu’ils détestent aimer. Or, il s’agit d’une journée ingrate dans la vie politique du Canada qui défraiera probablement la plupart des chroniques. 

LA CONJONCTURE POLITIQUE DE L’ÉCONOMIE

Les mises à jour économiques fédérales de l’automne sont généralement des événements plutôt endormants. Sauf cette fois. La ministre fédérale des Finances a annoncé sa démission dans les heures qui ont précédé le dépôt de cette mise à jour, le 16 décembre. Dans une lettre de démission cinglante publiée sur les réseaux sociaux, elle déclare qu’elle n’appuie plus l’orientation budgétaire adoptée par le gouvernement. Elle parle d’« astuces » que le Canada ne pourrait « guère se permettre » et réclame une meilleure préservation de la puissance de feu budgétaire à l’heure où le pays s’apprête à livrer éventuellement aux États‑Unis une guerre commerciale.

On s’attendait généralement à cette mise à jour budgétairement plus expansive. On avait annoncé un train de mesures dans les jours et les semaines qui ont précédé le dépôt de ce compte rendu. La désormais ex‑ministre des Finances avait aussi déjà paru faire marche arrière sur certains de ses ancrages budgétaires à venir. Dans la foulée immédiate de sa démission, les marchés obligataires ont réagi par un dégagement, présumément effarouchés par un plan encore plus expansif que prévu. Cette mise à jour cadre essentiellement avec les précédentes mises à jour de l’automne des récentes années (graphique 3).

Le Canada sera en veille électorale accrue. Dans les jours qui ont précédé le dépôt de l’énoncé, on s’attendait à ce qu’il soit reporté au printemps. Or, les faits récents de l’actualité ont probablement rapproché la date de son dépôt. On ne sait pas vraiment si ce nouveau plan budgétaire survivra. Généralement, le Parlement doit approuver les nouvelles initiatives de dépenses ou les nouveaux changements fiscaux majeurs, et l’impasse actuelle ne révèle aucun mouvement.

LES NOUVELLES MESURES

Cette mise à jour comporte une part de bonnes nouvelles : il s’agit entre autres de l’approche incitative destinée à encourager l’investissement des entreprises, qui est anémique (et qui se fait attendre). La prorogation de l’Incitatif à l’investissement accéléré (17,5 G$), d’abord lancé en 2017 et essentiellement consacré à l’investissement traditionnel des entreprises dans les biens corporels, est le poste budgétaire le plus lourd. On relève aussi les bonifications, déjà annoncées, des crédits d’impôt à l’investissement dans le cadre du programme RS&DE (1,8 G$). Même si elles sont relativement modestes, ces bonifications représentent un pas dans la bonne direction, puisque ces fonds sont consacrés aux secteurs les plus éminemment productifs de l’économie (graphique 4). Pour remettre ces chiffres en perspective, l’investissement fixe non résidentiel au Canada l’an dernier s’est élevé à 438 G$, soit un cinquième environ (96 G$) du PI (graphique 5). On avait aussi déjà annoncé les réformes et les incitatifs planifiés pour attirer au Canada les investisseurs des caisses de retraite (avec un lancement emblématique autour des centres de données pour l’IA). Ce dernier poste n’a pas de coût budgétaire direct correspondant; on fait toutefois appel à la comptabilité fédérale pour prévoir un financement par prêts et un financement participatif de 15 G$ dans les centres de données pour l’IA, selon un ratio d’endettement minimum de 2/1. 

Ces mesures qui induisent des investissements représentent plus des trois quarts des nouvelles dépenses. Il s’agit donc d’un bon point de départ, à la condition de se rendre au fil de départ et pourvu que les entreprises réagissent. Or, ces mesures vont à l’encontre d’une cible mobile puisque le rythme des investissements destinés aux États‑Unis est appelé à devenir plus attrayant selon certaines propositions de politique de Donald Trump.

Les acomptes préemptifs (mais modestes) contre les risques commerciaux représentent eux aussi des dépenses malheureuses, mais nécessaires.  La mise à jour prévoit des crédits de 1,3 G$ pour la sécurité frontalière, comme escompté. Mais par ailleurs, on a prévu très peu. (Il est même question, dans le budget, d’un poste quasiment risible de 4 M$ pour le commerce interprovincial.)

Il y a aussi certains aspects moins attrayants : le compte rendu fait état de la baisse temporaire de TPS de 1,6 G$, qui fait déjà l’objet d’une loi; or, la mise à jour ne contenait pas grand-chose de plus, ce qui est étonnant. Ainsi, les chèques de 250 $ annoncés initialement le 21 novembre n’ont pas franchi la rampe, apparemment parce que les autres partis n’y sont pas favorables.

À BAS LES GANTS, À BAS LA GARDE

Le budget comporte aussi des volets qui font grincer les dents. Le nouveau plan budgétaire explose de presque 22 G$ ses ancrages budgétaires de l’EF 2024. Il faut rappeler que l’an dernier, la ministre des Finances avait codifié la « responsabilité budgétaire » dans un enchevêtrement de cibles : des déficits égaux ou inférieurs à 40,1 G$ dans l’EF 2024, en baisse lorsqu’exprimés dans le ratio du PIB par la suite, et inférieurs à 1 % au‑delà de l’EF 2026; et un ratio d’endettement inférieur à 42,7 % dans l’EF 2025 et appelé à baisser par la suite.

Le déficit de l’EF 2024 est astronomique et se chiffre à 61,9 G$ — en raison essentiellement des passifs éventuels. Une grande partie de ce déficit se rapporte aux passifs éventuels des revendications autochtones de 16,4 G$, ainsi qu’aux redressements liés à la COVID, de 5,9 G$, en raison des prêts et des prestations non récupérés. La mise à jour engage le gouvernement à améliorer la transparence et la prévisibilité dans la comptabilité du passif éventuel potentiel projeté se rapportant à la réconciliation. Les Comptes publics datés de 2023 nous apprennent que ces chiffres ont progressé exponentiellement dans les dernières années (graphique 6).

Ce budget entraîne probablement des conséquences minimales du point de vue économique; or, il ne fait aucun doute qu’il défraiera la chronique et donnera d’autres munitions aux critiques. Il pourrait éroder encore la crédibilité du gouvernement à la rigueur; or, ce gouvernement s’est déjà à maintes reprises éloigné de différents garde‑fous au fil des ans. La baisse de la dette en pourcentage du PIB a essentiellement guidé les cibles budgétaires de ce gouvernement depuis 2015, hors de la crise, qu’il ravive aujourd’hui.

S’agissant de l’EF 2024, les déficits sont toujours modestes et en baisse — surtout par rapport à la plupart des pays comparables et non enviables. Mais nous ne sommes plus en 2015. Les déficits budgétaires sont toujours de l’ordre de 1 % du PIB, ce qui laisse indifférent, sauf qu’aujourd’hui, le solde primaire est nettement excédentaire, puisque les frais de remboursement de la dette, nettement supérieurs, érodent l’espace budgétaire. Le remboursement des intérêts atteindra 53,7 G$ dans l’EF 2025, représentera plus de 11 % des revenus et continuera de s’inscrire à ce niveau sur l’horizon prévisionnel (graphique 7). Les déficits de synthèse viennent aussi masquer les changements progressifs compositionnels, puisque les dépenses augmentent d’environ 1,8 point de pourcentage dans la part du PIB dans l’EF 2025 par rapport à ce qu’elles étaient avant la pandémie, ce qui est compensé par un relèvement comparable des nouveaux efforts du point de vue des recettes — qui sont essentiellement extraites des secteurs plus productifs de l’économie.

Le profil de la dette respecte effectivement la volonté de l’orienter à la baisse; or, l’incertitude économique rend cette éventualité précaire. Le ratio de la dette s’est établi à 42,1 % du PIB dans l’EF 2024 et devrait, selon les projections, diminuer plus ou moins de concert avec les prévisions pour s’établir à 38,6 % du PIB d’ici l’EF 2030 en raison d’un acquis beaucoup plus solide du PIB et des prévisions périmées qui datent d’avant la présidentielle américaine et d’autres faits majeurs, ce qui ne laisse donc pas préfigurer de remous du point de vue des politiques.

Le budget donne un coup de pouce à l’activité d’emprunt. Dans le court terme, la mise à jour révise à la hausse, de 36 G$, son plan d’emprunt de l’EF 2025 pour le porter à 536 G$, dont 241 G$ grâce à l’émission d’obligations (en hausse par rapport à 13 G$). Roger Quick, de la Banque Scotia, communiquera aux clients les détails de ces changements et leurs impacts potentiels; or, l’effet net correspond à une offre obligataire relevée dans un environnement très incertain.

LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE DE LA VIE POLITIQUE

Les impacts à court terme sont incrémentiels, mais cumulatifs. La mise à jour tient compte du poste attendu (et déjà prévu dans la loi) de 1,6 G$ dans l’EF 2025 pour les mesures du point de vue de la demande (soit la baisse de la TPS). Toujours est‑il qu’il y a eu un soupir de soulagement (économique) parce qu’on n’a pas augmenté ce poste; or, il y a de bonnes chances qu’on le fera en prévision des élections (en pensant que la prorogation de ces baisses et, finalement, les chèques de 250 $ coûtaient déjà 4,7 G$). Toutefois, les mesures fédérales viennent s’ajouter aux chèques provinciaux (de l’Ontario et de la Colombie‑Britannique) de 5 G$, et selon l’effet net, le solde primaire du gouvernement général restera probablement en territoire expansif pendant une grande partie du début de l’année 2025 (graphique 8). Ces mesures s’inscrivent aussi dans le sillage des baisses de 175 points de base des taux d’intérêt depuis le printemps 2024 et d’un assouplissement des règles macroprudentielles du logement, ce qui devrait cumulativement accélérer la consommation qui est déjà en train de rebondir au Canada. 

Le débat sur l’inflation est en quelque sorte un trompe‑l’œil. Il y a énormément de pressions potentiellement inflationnistes à l’horizon (y compris dans cette mise à jour); or, une moindre propension à dépenser par rapport à des taux d’épargne élevés et croissants (graphique 9), de concert avec une certaine capacité de rechange dans l’économie, offre une certaine compensation. Dans sa décision du 11 décembre, la Banque du Canada avait précisé qu’elle ferait abstraction des chocs ponctuels (en s’abstenant évasivement de commenter le risque de la prorogation des baisses de TPS). Mais surtout, il y a simplement trop de facteurs exogènes dans les politiques qui pourraient l’emporter sur les facteurs de croissance et d’inflation dans un sens ou dans l’autre pour s’enthousiasmer trop fortement.

L’argument de l’assurance est de la même manière mal orienté. Les mesures de stimulation sont à peine justifiées, puisque l’économie est déjà appelée à rebondir dans le scénario référentiel. L’économie n’est pas en récession et ne se dirige pas non plus vers une récession, à la condition qu’on puisse éviter une guerre commerciale d’envergure. Si le Canada se trouve sur un parcours différent et assombri, il est prématuré de porter un jugement sur les outils budgétaires qui seraient les plus réactifs, compte tenu de l’ensemble des déclencheurs potentiels et des retombées conséquentes.

Un argument économique beaucoup plus solide milite pour adopter un type différent d’assurance, soit des mesures préemptives pour se prémunir contre les risques du commerce et de la compétitivité; par ailleurs, le meilleur pari consiste à préserver la puissance de feu budgétaire. Cette mise à jour entame cette conversation; or, elle sera probablement plus nécessaire si une guerre commerciale d’envergure éclate. Il faudra probablement adopter d’autres mesures pour muscler la compétitivité, afin de compenser les impacts potentiels des représailles sur les secteurs et les travailleurs ciblés, et bien entendu, il y a un éléphant dans le magasin de porcelaine : on calcule toujours mal l’engagement de 2 % du Canada envers l’OTAN, ce qui sera onéreux.

En chiffres nets, il n’y a guère quoi que ce soit, dans cette mise à jour, qui nous amènerait à réviser maintenant nos prévisions économiques. Nos prévisions du 12 décembre tenaient déjà compte des dépenses à court terme déjà annoncées (qui se montaient à un ou deux dixièmes de point de pourcentage), ce qui est plus ou moins compensé par le recul attendu de la population. Les investissements consacrés à plus long terme à la valorisation de la productivité enhardissent notre attente vis‑à‑vis d’un rebond dans l’activité d’investissement. Or, cette attente comporte ses propres incertitudes, puisque les mesures relatives à la fiscalité des investissements s’accompagnent toujours de risques pour la mise en œuvre et l’adoption. Il va de soi que le risque des élections plane sur toutes les nouvelles politiques déposées sur la table.

UNE DURÉE UTILE LIMITÉE

Ce nouveau plan de dépenses est probablement appelé à s’effacer pour une multitude de raisons. Les incertitudes qui découlent de la conjoncture politique du jour en sont les raisons les plus évidentes : elles remettent en question l’importance du document — le cas échéant — qui sera conservé. Par ailleurs, ses prévisions économiques fondationnelles sont déjà périmées et pourraient à juste titre être évacuées dans quelques semaines en raison du changement de régime chez nos voisins du Sud. À cause des élections imminentes au Canada (au gouvernement fédéral et dans la province la plus peuplée, soit l’Ontario), il faut probablement s’attendre à des dépenses encore plus importantes. Quand le bref électoral est déposé, il faut réviser les engagements. Et un changement de direction au sommet pourrait se répercuter non seulement sur les chiffres, mais aussi sur leur composition. Il faut considérer cette mise à jour comme un repère, jusqu’à ce qu’on apprenne plus sur l’ensemble des questions en cause.